解读《云南省人民政府办公厅关于促进全域旅游发展的实施意见》

一、《实施意见》出台背景

2018年3月9日，国务院办公厅印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号），对促进全域旅游发展做出了安排部署。2016年12月30日，省人民政府办公厅印发的《云南省全域旅游创建实施方案的通知》（云政办发〔2016〕153号），提出要按照《云南旅游产业“十三五”发展规划》的总体布局，贯彻落实旅游活动全域化、旅游空间全景化、旅游监管全覆盖、社区居民全参与、旅游成果共分享的工作要求，围绕标准引领、创软建硬、示范带动、动态监督的思路，以县级行政区域为重点，推进全域旅游示范区创建工作，打造一批具有云南特色的全域旅游目的地，到2020年，全省建成10个以上国家全域旅游示范区、25个以上省级全域旅游示范区。2017年6月30日，云南省人民政府《关于印发云南省加快推进旅游产业转型升级重点任务的通知》（云政发〔2017〕39号），进一步明确了全省全域旅游示范区创建单位名单，对全域旅游示范区创建提出了更高要求。2018年7月24日，省人民政府《关于加快推进旅游转型升级的若干意见》（云政发〔2018〕38号），对全域旅游示范区创建目标作出了进一步明确，提出重点实施50个国家级和省级全域旅游示范区创建。启动全域旅游示范区创建以来，全省推进全域旅游发展思路、创建目标、创建重点、创建任务、保障措施等逐步清晰明确，促进云南全域旅游发展形成了广泛共识，为《实施意见》奠定了坚实的思想基础和实践基础。

二、《实施意见》总体考虑

《实施意见》贯彻落实省政府“国际化、高端化、特色化、智慧化”的旅游产业发展要求和“云南只有一个景区，这个景区叫云南”的全域旅游理念，以打造独具特色的健康生活目的地、世界一流旅游目的地为目标，落实“旅游活动全域化、旅游配套全景化、旅游监管全覆盖、社区居民全参与、旅游成果共分享”全域发展要求，以旅游产业融合、旅游公共服务、旅游治理机制体制改革创新等为主要抓手，以县（市、区）域为重点，分批次、分区域推进全域旅游示范区创建工作，创建一批国家和省级全域旅游示范区，培育一批全域旅游精品，打造一批具有云南特色的全域旅游目的地，更好发挥示范带动作用，促进全省全域旅游发展，着力推动旅游业从门票经济向产业经济转变，从粗放低效方式向精细高效方式转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游 ”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从景区内部管理向全面依法治理转变，从部门行为向政府统筹推进转变，从单一景点景区建设向综合目的地服务转变，实现旅游发展全域化、旅游供给品质化、旅游治理规范化、旅游效益最大化的全域旅游发展目标。到2020年，力争有50个以上州、市、县、区创建成国家级、省级全域旅游示范区，为云南省创建国家全域旅游示范省奠定坚实基础。

三、《实施意见》主要内容

《实施意见》共8个方面、44条。

（一）打造全域旅游精品共11条，到2020年，全省打造以下全域旅游重点产品。一是力争创建50个国家、省级全域旅游示范区。二是创建5A级景区15个以上，全省4A级以上景区超过100个。三是力争国家级旅游度假区达到10个，省级旅游度假区达到40个以上。四是推动创建20个以上国家生态旅游示范区、旅游循环经济示范区等。五是建成32条精品自驾旅游线路、200个以上汽车旅游营地、20条以上精品徒步旅游线路，投放各类旅游租赁车辆10万辆以上。六是建设20个以上旅游综合体。七是力争创建100个旅游名镇。八是培育发展体育旅游、养生养老度假、医疗健康旅游、通用航空旅游、文化旅游、红色旅游等。九是进一步完善21条边境旅游线路基础设施，打造3条以上跨境旅游黄金线。十是创新开发一批特色旅游商品。十一是培育旅游节庆品牌、特色节庆活动、精品演艺品牌，积极争取在云南举办国际性、国家级大型活动，办好中国（昆明）国际旅游交易会、中国—南亚博览会等，支持沿边州（市）面向周边国家发展会展旅游产品，丰富夜间旅游文化活动。

（二）大力发展乡村旅游共7条，到2020年，全省重点发展以下乡村旅游。一是建设怒江全域旅游扶贫示范州、20个旅游扶贫示范县、30个旅游扶贫示范乡镇、500个旅游扶贫示范村建设，培育10000户旅游扶贫示范户，综合带动80万贫困人口增收脱贫。二是创建200个旅游名村。三是建设30个以上花田（农业）旅游示范基地。四是创建100个以上旅游生态农庄。五是培育1000个以上特色民宿客栈。六是创建10000个以上星级农家乐。七是培育10000户乡村旅游示范户。

（三）完善旅游基础公共服务设施共6条，重点推进以下设施建设。一是加快旅游公路和环线建设，开通主要景区的旅游专线、打通景区之间连接公路和旅游环线，增加国际旅游航线，完善省内旅游环飞航线，推进旅游交通与城乡交通无缝对接，稳步适度发展水上旅游。二是加快推进全省高速公路、国省道、旅游专线公路和景区连接道路等服务区改造提升。三是持续推进“厕所革命”，新建、改建旅游厕所3400座以上。四是加快停车场、旅游标识、无障碍设施建设。五是完善旅游集散与咨询服务体系，到2020年，形成以一级游客服务中心为核心，延伸至各主要旅游目的地的游客集散咨询服务体系。六是推进“居民休闲、游客分享”公共休闲设施体系建设。

（四）提升旅游品质共5条，重点从以下方面提升旅游品质。一是加快“云南标准”体系建设。二是坚持“游客为本”导向，建立由政府评价、专业评价、游客评价构成的旅游评价体系，加强游客评价运用。三是推行国际服务标准、国际质量认证、国家标准和行业标准，推进旅游服务与国际标准接轨。四是培育壮大市场主体，重点打造10个以上综合型龙头旅游企业集团，培育100个以上专业型骨干旅游企业，优选培育1000个以上成长型旅游中小企业。五是推进“一部手机游云南”，提升全域旅游智慧化水平。

（五）加强全域旅游监管共4条，重点从以下方面加强监管。一是强化旅游市场监管，强化属地管理，推行“1 3 Ｎ 1”旅游市场综合监管模式，持续保持高压态势，依法严惩强迫消费、商业贿赂、欺诈消费、偷税漏税等涉嫌构成犯罪的行为，强化旅游综合监管考核。二是落实安全监管职责，开展旅游风险评估，加强旅游安全制度建设，加强景区最大承载量管理、重点时段游客量调控和应急管理，加强索道、游乐设施等重点领域的安全监管，强化旅游安全保障。三是深化旅游行业协会改革，强化旅游行业自律。四是加强导游队伍建设和权益保护，落实导游薪酬和社会保险制度，创新导游激励机制，全面推行导游人员服务质量综合评价。

（六）推进旅游共建共享共4条，重点实施以下共建共享措施。一是强化空间管控，加强资源环境保护，大力推进低碳旅游和旅游业节能减排，加强生态旅游教育培训，促进生态环境保护和旅游可持续发展。二是推进旅游城市、旅游乡镇、旅游村等旅游重点区域生态环境绿化美化和景观提升，开展主要旅游交通沿线风貌整治，推进旅游村“三改一整理”行动（改厨、改厕、改客房、整理院落）和垃圾无害化、生态化处理，全面优化旅游环境。三是降低重点国有景区门票及景区内索道、接驳车船价格，落实带薪休假制度，推动博物馆、公共图书馆、文化馆、科技馆等免费开放，制定针对特殊人群、特殊时段的旅游价格优惠政策，推出更多旅游惠民措施。四是营造各地、各部门和全社会广泛参与支持的良好社会环境，形成“处处都是旅游环境，人人都是旅游形象”的全域旅游共建氛围。

（七）强化政策支持共5条，重点从以下方面加强全域旅游发展支持。一是编制全域旅游发展规划和创建工作方案，加强规划引领。二是加大全域旅游发展财政支持力度，加强金融支持全域旅游发展，引导各类资金参与支持全域旅游发展。三是强化旅游用地保障，年度土地利用计划适当向旅游倾斜，适度扩大旅游产业用地供给，优先保障旅游重点项目和乡村旅游扶贫项目用地。四是提升“七彩云南·旅游天堂”品牌影响力，加强旅游品牌营销支持。五是加强旅游人才保障及旅游专业支持。

（八）强化统筹组织共2条。一是按照“省级统筹协调、州市负总责、县级抓落实”的原则，强化组织领导，抓好统筹组织。二是强化绩效考核，将全域旅游发展纳入各级政府年度目标责任制考核。